日本通证监管探索之路，案件推动，多措并举

2018 年 1 月，日本发生了震惊行业的「CoinCheck NEM 流出事件」，引发日本新一轮通证监管变革。

本文将就以下方面对日本监管演变进行详细分析：

门头沟事件：日本开始通证监管的导火索。门头沟交易所的突然关闭使通证的风险凸显出来，FSA （Financial Services Agency，日本金融厅）出于用户保护和应对洗钱、恐怖融资风险目的进行立法。

通证交易合法化，通证交易蓬勃发展。2017 年 4 月，修订后的《资金结算法》正式施行，日本成为首个进行通证立法的国家。通证交易的合法化被广泛解读为日本非常看好通证的发展前景，通证交易在日本蓬勃发展。

CoinCheck 事件引发新一轮监管变革。2018 年 1 月，日本发生了震惊行业的「CoinCheck NEM 流出事件」，事件发生后，FSA 第一时间向 CoinCheck 交易所下达了「业务改进令」等，并开始对通证交易所进行全面检查，新一轮变革就此开启。

多措并举探索通证监管，合规契机伴随变革而来。CoinCheck 事件发生后，FSA 推出了一系列举措探索通证监管，主要包括三个方面：通证交易所全面检查、加强行业自律管理和成立「关于通证交换业（即一般意义上的通证交易）等的研究会」。此次监管变革一方面有助于日本通证行业健康快速发展，另一方面蕴含着一系列合规契机。

行业发展推动监管。监管政策往往滞后于市场创新，从日本通证监管的演变过程来看，日本最初立法的初衷并非促进通证交易发展，而是随着行业的不断发展，越来越多的风险逐渐暴露出来，为保护用户利益以及防范洗钱和恐怖融资风险进行立法。

适当监管，不盲目全面禁止。通证作为一种新生事物，各国尚未对其形成清晰完整的认识，因此考虑到未来产生正面影响的可能性，FSA 并没有选择盲目地全面禁止，而是针对目前行业中存在的内部管理、欺诈等问题，进行适当监管。

充分借鉴其他资产监管经验和通证监管国际经验。日本通证监管的演变过程中充分借鉴了其他资产监管的经验和国际通证监管经验。FSA 对投资型通证、通证衍生品和非公平现货交易的监管基本参照了现有的证券或衍生品监管，同时充分借鉴了通证监管的国际经验。

原文标题：《暴风雨中的光辉 ——日本通证监管演变路径和逻辑》
通证通研究院 × FENBUSHI DIGITAL × Primas 联合出品
文：宋双杰，CFA；Bury Wang （Primas）；田志远
特别顾问：沈波；高素质蓝领；Rin

1 日本通证监管演变路径

1.1 门头沟沉没推动日本通证监管

门头沟沉没。门头沟（Mt.Gox）交易所由 Jed McCaleb 于 2010 年 7 月建立，2011 年 3 月被卖给由 Mark Karpelès 创建的 Tibanne Co.。门头沟交易所是最早开展通证交易的交易所之一，曾一度成为世界上最大的通证交易所。2014 年 2 月，门头沟交易所自有的 10 万枚 BTC 与用户的 75 万枚 BTC 被盗，随后不久门头沟交易所向东京地方法院申请破产保护。

门头沟事件成为日本开始通证监管的导火索。门头沟交易所的突然关闭使通证的风险凸显出来，2014 年 2 月 27 日，据华尔街日报报道，日本政府首席发言人和日本央行政策委员会的一名委员称有关部门正在研究 BTC 的监管问题。

FATF 报告提供立法契机。2015 年，FATF （Financial Action Task Force on Money Laundering，反洗钱金融行动特别工作组）发布指南，指出通证可能被用于洗钱等非法活动的潜在风险，对从事通证与法币交换业务的交易平台，建议实行客户尽职调查、可疑交易报告和采用注册制或许可制管理等。

FSA 建议出于用户保护和应对洗钱、恐怖融资目的立法。2015 年 12 月 22 日，FSA 发布《关于支付结算业务高度化的工作小组的报告书》，指出了立法目的并提出了相关立法建议。立法的两个直接目标分别为：1）保护通证持有者和交易平台用户；2）加强国际协同合作，应对洗钱和恐怖融资等问题。

1.2 修订《资金结算法》，通证交易蓬勃发展

《资金结算法》修正案明确通证及通证交易平台合法地位，日本成为首个进行通证立法的国家。2016 年 3 月，FSA 向国会提交了《资金结算法》和其他相关法律的修正案（以下简称「修正案」）。「修正案」于同年 5 月 25 日正式通过，并于 2017 年 4 月 1 日正式实施，明确了通证及通证交易平台的合法地位，日本成为首个进行通证立法的国家。同时修订的还有《犯罪收益转移预防法案》，要求交易所实施更加严格的 KYC （Know Your Customer，了解你的客户）政策，交易所必须核查用户身份，保存交易记录并且报告可疑交易。

通证交易所涌入「友好」的日本。以上立法过程表明，日本进行通证立法的初衷并非促进通证发展，而是保护用户、防范洗钱和恐怖融资风险。通证交易的合法化被广泛解读为日本非常看好通证的发展前景，相比于其他全面禁止通证交易的国家，日本显得更加「友好」。在这种情况下，通证交易所开始涌入日本。2017 年 8 月，FSA 透露大约 50 家交易所提交了注册文件。2017 年 9 月 29 日，首批 11 家通证交易所拿到牌照，这也是全球范围内首批正式获得政府批准的通证交易所。2017 年 12 月 1 日和 26 日，分别又有 4 家和 1 家通证交易所通过注册。

日本成全球最大通证交易市场。通证交易在日本的合法化，叠加其他国家对通证交易的严厉打击，使得日本一跃成为全球最大通证交易市场，根据 CryptoCompare 数据，以日元计价的 BTC 交易占全部 BTC 交易的比例在 2017 年 2 月底达到 42.8%，在各国法币和稳定通证中排名第一。

1.3 CoinCheck 事件引发新一轮变革

CoinCheck NEM 流出：史上最大规模通证失窃案。CoinCheck 成立于 2012 年，是日本最大的通证交易所之一。2018 年 1 月，日本发生了震惊行业的「CoinCheck NEM 流出事件」，价值约 5.3 亿美元的 NEM 通证丢失，受害者约 26 万人。

新一轮监管变革开启。CoinCheck 事件发生后，FSA 第一时间向 CoinCheck 交易所下达了「报告征询令」（1 月 26 日）、「业务改进令」（1 月 29 日），并开始对通证交易所进行全面检查，新一轮变革就此开启。

1.4 多措并举探索通证监管

CoinCheck 事件发生后，FSA 推出了一系列举措探索通证监管，主要包括三个方面：通证交易所全面检查、加强行业自律管理和成立「关于通证交换业等的研究会」（以下简称「研究会」）。

（1）展开通证交易所全面检查

2018 年 1 月 30 日，FSA 宣布对 32 个通证交易所（16 个已获得牌照的交易所和 16 个正在申请但尚未获得牌照的交易所）展开全面检查，以防再次出现类似事件。

截至 2018 年 8 月 10 日中期调查报告发布，FSA 对全部 32 家交易所实施了监控，已经对 16 家尚未获得牌照的交易所和 7 家注册交易所进行了检查，期间陆续有 17 家交易所受到了总计 20 次行政处罚，此外 FSA 还对 Binance 发出了警告，随后 Binance 和 Huobi 等交易所纷纷撤下了交易所网站的日文页面。

检查结论：内部控制系统的完善跟不上交易规模的快速扩张。2018 年 2 月，案发后行政当局经深入调查发现了从业者内部管理的各种问题。

通证交易所资产规模快速扩张。2016 年通证交易所总资产约为 1061 亿日元，2017 年达到 6928 亿日元（约 63 亿美元），增长了 5.53 倍。其中资产在 1000 亿日元（约 9 亿美元）以上的交易所占比为 12%，2016 年尚未有资产规模超过 1000 亿日元的交易所；资产规模在 100 亿日元到 1000 亿日元之间的交易所占比由 29% 下降至 12%；资产规模在 10 亿日元到 100 亿日元之间的交易所占比由 35% 增加至 41%；资产规模在 10 亿日元以下的交易所占比由 47% 降低至 24%。

与资产规模相比，通证交易所人员规模普遍较小。75% 的交易所员工不足 20 人，只有一家交易所员工数超过 80。通证交易所人均管理资产规模较高，达到 33 亿日元（约 3000 万美元）。

中期调查报告针对交易所的商务部门、风险管理和合规部门以及内部监察部门分别提出了存在的主要问题。

商务部门：没有对管理的加密资产进行风险评估；违规销售本公司发行的通证；在内部管理不完善的情况下，继续积极进行广告宣传。

风险管理部门：未制定最低限度的规章标准；反洗钱反恐怖融资对策不足，没有做到区分管理；内部监督机制未能生效；网络安全人才不足；未考虑保护用户利益；外部委托者管理不足。

内部监督部门：没有实施内部监察；虽然制定了内部监察计划，但并不是基于风险评价制定。

针对检查中发现问题的对策包括：1）加强注册审查和监控。对于已注册交易所，改进并持续更新风险分析方法，继续进行检查和监控，一旦确认问题采取必要的行政手段；对于正在申请但尚未获得牌照的交易所，在本次检查结果的基础上，逐个判断能否注册；对于新申请注册的交易所，听取交易所的商业计划和内部管理情况，在确认书面证据的同时，加强实地考察和听证，并在注册后早期即开始现场检查；2）加强与自律组织合作；3）加强与相关部门及海外政府的合作。

（2）成立行业协会，加强行业自律管理

2018 年 4 月 23 日，日本两大区块链协会 JBA （Japan Blockchain Association，日本区块链协会）和 JCBA （Japan Cryptocurrency Business Association 日本通证商业协会）正式宣告合并，组建行业自律机构 JVCEA （Japan Virtual Currency Exchange Association，日本通证交换业协会），其会员包括已获得牌照的 16 家交易所。

JVCEA 成为日本首个官方协会。2018 年 10 月，JVCEA 获得了 FSA 的认证，可合法进行行业自律管理。

（3）成立「关于通证交换业等的研究会」

成立「研究会」，探索应对通证交换业各种问题的制度。通证丢失事件暴露出了通证交易所内部管理的各种问题，保证金交易和利用通证筹资（Crowdsale）等现象开始出现，此外由于通证价格波动剧烈，出现了「通证是一种投机工具」这样的负面声音。在这种情况下，2018 年 3 月 8 日，FSA 宣布成立「关于通证交换业等的研究会」，「研究会」的成员来自学术机构、通证交易所以及政府机构等，探索应对通证交换业各种问题的制度，从 2018 年 4 月 10 日召开第一次会议至 2018 年 12 月 14 日，共陆续召开了 11 次会议。

第 11 次「研究会」通过《关于通证交换业等的研究会报告书》（以下简称「报告书」），预计将成为后续起草相关法规的依据。2018 年 12 月 14 日，第 11 次「研究会」召开，并通过了一份「报告书」，「报告书」是对从 2018 年 4 月起历经大半年时间，「研究会」讨论的有关日本通证交换业等相关政策和制度问题的总结。「报告书」发布后，路透社、日本经济新闻等主流媒体第一时间竞相报道，预计「报告书」将成为后续起草相关法规的依据。

2 第 11 次「研究会」报告解读

「报告书」分为 7 个部分，对交易所业务、不公平现货交易、通证保管业务、通证衍生品交易和 Crowdsale 等提出了监管思路。总体思路是从用户保护和防范洗钱恐怖融资风险角度出发，对通证行业进行适当监管，此次监管变革有助于日本通证行业健康快速发展，同时蕴含着第三方审计、Crowdsale 服务牌照等一系列合规契机。

2.1 加强交易所监管

报告解读：

第一部分有关通证交换从业者的应对是针对出现的交易所通证丢失和交易所破产隔离问题提出的监管思路，要求交易所一方面应加强通证管理，即尽量通过冷钱包方式管理，准备通证丢失预案并公示，同时预备与用热钱包管理的通证（即可能丢失的通证）相应的赔偿金；另一方面交易所应明确区分顾客资产和公司资产，但是通证信托制度完善仍需要一定的时间，因此目前采用资产分离的第三方审计。

监管契机：

随着监管规则逐渐明晰，Crowdsale 或交易所上市新通证等行为可能很大程度会依托持牌交易所进行，交易所业务将会变得更加复杂和宽泛，对上述顾客资产管理以及监管审计方面的刚需里孕育着新的商业机会。在日本，以四大会计师事务所为首的审计咨询公司已经开始布局加密资产监管和审计相关的新业务线，今后随着需求的进一步扩大，会有更多的中小组织和个人参与进来。从集中资源和提高效率的角度，也可以预想会出现官方或半官方的审计协会或类似的组织领导行业健康快速发展。

2.2 开启通证保管业务监管

报告解读：

「报告书」对于通证保管业务的从业者提出了几乎等同于通证交换从业者的监管规则，如注册制度、完善的内部体制、区分管理和第三方审计以及 KYC 等。

监管契机：

提高进入门槛，加速优胜劣汰。通证保管业务的进入门槛大大提高，对于已经开展相关业务的从业者而言，优胜劣汰的过程将会加速，交易所采取了政府监管和自律管理结合的方式，未来保管业务从业者也有可能加入行业协会。

持牌交易所具有熟悉监管规则优势。已经熟悉和适应上述监管规则的持牌交易所如开展通证保管业务将具有明显优势，当前日本市场上优质通证保管项目少之又少，持牌交易所独立开展通证保管业务或与海外通证保管业务项目方合作都将成为合规框架下进行扩展的新机会。

扩大第三方监管审计需求。通证保管业务的外部审计要求将进一步扩大对第三方监管审计的需求。

2.3 STO，日本通证的下一站？

报告解读：

「报告书」对拥有发行者分配未来业务收益权益的通证（即投资型通证）作了较大篇幅的描述，基本思路是适用原有证券监管法规，报告明确指出这类通证适用《金融商品交易法》。

监管契机：

根据《金融商品交易法》，从事证券发行、募资等业务，根据对象商品的流通性高低不同，需要取得「第一种金融商品交易业」或「第二种金融商品交易业」牌照，其中第一种金融商品交易业是指按照《金融商品交易法》第 2 条第 1 项之规定，主要针对股票或者债券等具有高流通性及高波动性的有价证券征集、贩卖及顾客资产管理相关业务，主要由证券公司或者外汇交易公司运营，第二种金融商品交易业则是按照《金融商品交易法》第 2 条第 2 项之规定，通过集团投资计划进行自主募集，或者进行类证券金融商品的交易等业务，主要由经过自主募集的基金运营。

投资型通证对标有价证券，又在《金融商品交易法》的监管之下，预计 Crowdsale 必须通过已取得相关牌照的发行服务机构才能进行，而这个牌照是一个全新的牌照还是可以等同传统金融行业的「第一种金融商品交易业」或者「第二种金融商品交易业」牌照我们不得而知。但是考虑到对现行法律的影响，后者可能性会大一点。一旦实现，将会给传统券商带来全新的业务模式和行业红利，尤其是对处在长尾部的中小券商，可能产生更为积极的影响。

但不管最终 Crowdsale 以哪种方式引入牌照制度，可以预想：有融资需求的项目方将会拥有更多选择，从合规和成本控制等角度来决定更符合项目性质的融资渠道和方式，类似于其他国家出现的 STO （Security Token Offering，证券化通证发行）的形式或许会成为下一个风口浪尖。

3 日本通证监管演变逻辑

3.1 行业发展推动监管

监管政策往往滞后于市场创新，从日本通证监管的演变过程来看，日本最初立法的初衷并非促进通证交易发展，而是随着行业的不断发展，越来越多的风险逐渐暴露出来，为了保护用户利益以及防范洗钱和恐怖融资风险进行立法。无论 2016 年修订《资金结算法》，还是 2018 年全面检查通证交易所、成立「研究会」，通证行业的发展对于通证监管都起到了重大推动作用。

3.2 适当监管，不盲目全面禁止

FSA 对通证的总体态度是适当监管，而非盲目全面禁止。通证作为一种新生事物，各国尚未对其形成清晰完整的认识，因此尽管目前对于 Crowdsale 有诸多负面评价，暂未看到通证衍生品交易的积极社会意义，但是考虑到未来产生正面影响的可能性，FSA 并没有选择盲目地全面禁止，而是针对目前行业中存在的内部管理、欺诈等问题，进行适当监管。

3.3 充分借鉴其他资产监管经验和通证监管国际经验

日本通证监管的演变过程中充分借鉴了其他资产监管的经验和国际通证监管经验。FSA 对投资型通证、通证衍生品和非公平现货交易的监管基本参照了现有的证券或衍生品监管，同时由于通证是一种新生事物，因此在探索通证监管的过程中 FSA 充分借鉴了通证监管的国际经验，具体体现在通证的名称、分类和监管方法上。

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来源：通证通研究院

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