报告 | 国际区块链政策、监管重点及趋势分析

本报告由火链科技研究院出品报告发布时间2020年11月13日作者：袁煜明、李慧、范戴芫

摘要：

区块链作为比特币的底层技术进入人们的视野，目前其应用领域已大大扩展，主要可分为两类，一类是数字货币应用的延伸，统称数字资产；另一类则为在实体经济政务、医疗、金融、农业、供应链等各领域的应用。监管部门对第二类应用多采取积极探索和支持的态度，并推出监管沙盒、制定相关标准、出台政策规划推动技术应用创新和行业规范发展；对数字货币的监管普遍较为审慎。本文首先概括总结了当前国际上区块链领域政策和监管的总体特征；然后从创新性监管手段、标准、扶持政策等三个方面梳理分析了对区块链技术及应用的支持；并从国际组织、重点国家两个层面，就数字货币的国际联合监管和各国在数字货币定性、发行使用、交易服务、税收政策特征等方面的措施和特征进行了梳理总结。本文最后总结了三个发展趋势，一是全球关于数字货币的监管将会趋向成熟，并加大对区块链技术的支持；二是多国或者多机构之间进行联合监管的进程会加快；三是各国的监管框架将逐渐形成，并各有着特色。

一、全球区块链政策及监管概览

1.1区块链技术中立论被各国普遍接受

区块链是分布式账本、点对点传输、加密技术、共识机制、智能合约等技术的集成创新应用，具有分布式、公开透明、可追溯不可篡改等特性，能够在非信任环境下创建信任。区块链最早作为比特币的底层技术进入人们的视野，目前其应用主要有两类，一类是数字货币应用的延伸，可以统称数字资产；另一种则将区块链技术应用于实体经济政务、医疗、金融、农业、供应链等各领域，如基于区块链的电子身份、基于区块链的金融基础设施等。监管对这两类应用态度存在差异。区块链技术中性论被各国普遍接受，政策和监管对区块链技术创新研发以及在实体经济领域的应用大多采取积极探索和支持的态度，并立法、制定政策或发展规划，推出监管沙盒等来支持技术研发和应用。

1.2监管重点在数字货币，监管态度较为审慎

数字资产领域，数字货币是监管的重点。目前，各国对数字货币监管主要有三种态度，即允许、观望、禁止。

世界上多数国家对数字货币的发行、交易等尚未提出明确的监管框架和监管要求。部分国家允许数字资产发行使用，交易流通。允许数字资产发行使用、交易流通的国家和经济体，出于投资者保护、风险防范、反洗钱反恐怖组织融资的顾虑，对数字货币普遍采取较为审慎的监管态度，少数持较为开放的态度，探索相对领先。随着数字资产行业本身的发展和监管机构经验的积累，监管趋于规范。

1.3标准制定机构及行业自律组织发挥重要作用

除了政府监管机构，标准制定机构和其他行业组织在区块链或分布式记账技术标准制定及行业监管方面也发挥了重要作用。主要国际标准化组织均已开展区块链或分布式账本技术的标准制定工作，以规范和引领技术发展。行业自律组织主要关注投资者保护、反洗钱反恐怖组织融资、金融稳定性等，在技术应用分析、监管经验分享等方面积极开展工作，并通过制定加密资产行业行为准则，发布监管指导意见等来促进行业自律。

二、区块链政策扶持重点

区块链是分布式记账技术、点对点通信技术、非对称加密技术、共识机制、智能合约等一系列技术的继集成应用，具有分布式、公开透明、可追溯不可篡改等特征，可作为有效的信任创建机制，引起了世界主要国家和经济体的普遍关注。各国积极开展区块链技术研发以及应用探索，对其在实体经济领域应用普遍采取支持的态度，并出台扶持性政策促进技术的研发和应用。

2.1创新探索

制度往往具有长期性和稳定性，而技术创新往往日新月异。因此需要一种机制，在快速发展的科技创新和已有监管要求之间留出适当空间，以鼓励创新和平衡风险。一项具有代表性的机制就是监管沙盒。为了应对金融危机后对金融科技领域创新业务的监管，英国金融行为监管局（FCA）首创监管沙盒制度。按照英国金融行为监管局（FCA）的定义,“监管沙盒”是一个“安全空间”，在这个安全空间内，金融科技企业可以在一定范围内，在真实的用户中测试其如产品、服务、商业模式等，而不必在相关活动碰到监管问题时时立即受到约束。

对于行业企业来讲，监管沙盒的安排有利于企业收集数据和用户反馈，并据此精进创新，以便在较低的开发成本下加快推出创新产品或服务。对于监管机构来讲，设立监管能够在技术创新和现行监管冲突之间留出一定空间，鼓励创新，降低试错和学习成本。

英国、新加坡等国对金融科技创新和应用，包括数字资产领域秉持较为开放的态度。英国金融监管局（FCA）首创“监管沙盒”机制，为金融创新，包括加密领域的创新提供试错空间。2017年9月13， FCA将ICO纳入其中。截至目前，FCA的沙盒计划中涉及加密资产技术的项目约占40%。新加坡金融管理局 (MAS) 于2017年初开放面向金融科技领域的沙盒监管测试。任何金融科技公司均可申请进入监管沙盒，区块链企业是其中之一。MAS会根据所试验的金融服务、所涉及的申请人和所提出的申请，决定具体的法律和监管规定，针对个案适当放宽监管要求。目前，MAS提供沙盒及快速沙盒两种模式，已适应不同风险和成熟度业务的试验需要。

香港金管局于2016年9月推出监管沙盒，允许参与主体在无需完全符合金管局监管规定的环境下，邀请有限数目的客户参与金融科技项目的试行。截止2019年1月底，已在金管局沙盒中试行的项目所涉及的技术包括，分布式分类记账技术、应用程式介面（API）等7类技术43个新科技产品。香港保监局与香港金管局同时推出监管沙盒，官方允许跨界适用监管沙盒，并为跨界别金融科技项目提供通道。

2.2标准引领

标准对行业规模化、产业化发展有重要的规范和指导意义。国际标准组织关注区块链或分布式账本领域的标准制定，纷纷成立工作组开展基础标准及应用标准的制定工作。2019年，国际标准化组织ISO成立了区块链和分布式记账技术委员会，并启动参考架构、用例、安全、身份、智能合约等系列标准的制定。目前已经发布了有关隐私和人信息保护、智能合约交互方面的两项标准，尚有数个标准在制定中。电器与电子工程师协会IEEE的区块链标准委员会BSC支持

P2418、P2140、P2144、P2145、P2141等数个工作组，就区块链在供应链金融、医疗、政务等领域应用，以及数字资产管理、数字货币交易平台、数据治理等方面开展标准制定工作。国际电信联盟ITU是联合国信息和通信技术的专门机构，负责确立相关领域的管理制度和国际标准。2016 至 2017 年，国际电信联盟电信标准分局ITU-T的SG16、SG17、SG20小组分别启动了分布式账本的总体需求、安全、在物联网中的应用等研究。ITU-T还成立了分布式账本焦点组(FG DLT)、数据处理与管理焦点组(FG DPM)、法定数字货币焦点组(FG DFC)三个焦点组来开展和推进区块链相关标准制定工作。目前，ITU已经启动区块链参考架构、监管技术架构、评测准则等多项标准的制定。

2.3政策支持

除了推出监管沙盒进行创新探索，开展标准规则的制定，各国也在立法、政策制定，发展规划等方面提供支持，并推出实质性措施促进技术研究和应用，以抓住区块链技术带来的发展机遇，促进本国相关领域的数字化发展。

德国联邦政府于2019年9月发布《德国国家区块链战略》，明确了在金融、技术创新、投资、公共服务等五大领域的行动措施，并提出供应链、能源、物流、高等教育等联邦政府资助的重点研究和应用领域；澳大利亚推出国家区块链战略路线图，从葡萄酒、银行、金融业切入，加大产业投资力度，增强国际合作，提升产业竞争力；2019年韩国为区块链技术、人工智能和共享经济领域提供超过1万亿韩元的预算，并将区块链技术列为第四次工业革命的核心科技力量；自2013年以来，欧盟委员会一直通过欧盟研究计划FP7和“欧洲地平线2020”为区块链项目提供资金，在2020年，欧盟 “区块链和人工智能基金”将有一亿欧元风险投资基金用于投资人工智能和区块链初创企业。

美国官方对区块链技术的研究和应用探索，主要在，联邦立法或政府机构和各州政府两个层面展开。美国国会、美联储、财政部、国防部等部门已经就区块链技术在供应链管理、政务系统、清结算系统、食品溯源、物品防伪、支付系统、应急救灾系统等领域展开探索。截止至2019年，美国有32个州推出有关区块链技术的法规和扶持性措施。涉及成立专项研究小组、专责小组，拨给资金用于区块链技术的研究，研究探索区块链在农业、选举、国家行政、电子合同、记录保存、网络安全等领域的应用；美国多个州提出或已经设立区块链技术法案，推出地方性沙盒等。

三、数字资产监管分析

3.1国际组织监管重点

目前国际上影响力比较大的行业组织有反洗钱金融行动特别工作组FATF、国际证监会组织IOSCO、金融稳定委员会FSB、经济合作与发展组织OECD、国际清算银行BIS等。国际行业组织重点关注投资者和消费者保护、市场诚信、银行风险敞口、支付系统、金融稳定性监控和反洗钱/ 反恐怖组织融资等问题。

2019年6月，FATF发布了针对虚拟资产以及虚拟资产服务商的监管指南， 指南提高了反洗钱/反恐怖融资的标准，虚拟资产服务提供商需执行与传统金融机构相同的AML/CFT（反洗钱/反恐怖融资）要求，并明确虚拟资产服务提供商受适用于金融机构的FATF相关措施的约束。FATF 将于 2020 年 6 月审查各国关于新监管指南的执行情况。过去几年，FSB在加密资产方面的工作主要集中在监控金融稳定的风险，为成员提供监管指导和参照等方面。2019年4月，FSB发布了加密资产监管目录，梳理了二十几个国家和数个国际组织在加密资产监管方面的主要职责部门和监管要求。BIS下设的巴塞尔银行监管委员会(BCBS)、支付和清算基础设施委员会CPMI等组织已经在区块链及分布式账本技术的应用影响分析和监测方面开展工作。IOSCO对加密资产的关注涉及链上资产发行、交易、托管、清算和结算、估值和中介，投资基金对加密资产的敞口等领域，并为组织成员提供监管目录、搭建网站促进成员间的信息共享和经验分享等。

3.2主要国家监管分析

比特币等数字资产实现了在缺少中心化信任机构的情况下，价值的可信传递，使得价值流转极为便利，伴随而来的是其风险的增加，数字资产领域成为监管的重点。以下对重点国家数字数字资产的分析，主要从数字资产定义或者定性，对数字货币发行、使用的监管，对数字货币交易流通的监管，税收政策等方面进行。

3.2.1对数字资产的定义或者定性

目前国际上还没有对数字资产统一的定义，对其定性也存在多种看法，但主要的两种是将数字资产定位为资产或工具。多为监管机构出于监管的需要而对数字资产进行的分类。

分类原则上多为按功能或目的（潜在功能）分类。具有筹资功能的，一般划为证券，可直接套用证券的监管框架；对非证券型通证的监管则较为宽松。

分类标准方面，目前还没有统一的标准，但来自于美国最高法的Howey Test是一种比较主流的判定依据。“Howey Test”用来判定某种金融工具是否为证券，其主要内容包含以下四个方面：a) 涉及出资; b) 对该投资有获利预期；c) 该投资是针对特定事业的；d) 利益的产生源自发行人或第三人的努力。此外，瑞士也提出对首次发行数字资产的的分类依据。瑞士金融市场监督管理局FINMA在2018年发布的《ICO指引》中，按照功能和可转移性将数字资产进分为支付型、功能型和资产型三类，并且采取一事一议的方式，对首次发行的数字资产进行分类指导和监管。

尽管对数字资产的分类存在差异，美国、英国、瑞士、德国等均倾向于在对数字资产进行分类的基础上，将现有的法规体系适用于其监管。

3.2.2对数字货币发行和使用的监管

是否禁止发行或使用数字货币。目前世界范围内大概有二十个国家或经济体允许发行或使用数字货币；大多数国家针对数字资产及相关服务没有提出明确的监管框架和要求；少部分国家禁止发行或使用私人数字货币和从事相关服务。

美国、加拿大、墨西哥、巴西、英国、荷兰、法国、瑞士、德国、西班牙、意大利、日本、韩国、泰国、新加坡、印度尼西亚、澳大利亚、新西兰、中国香港允许数字货币的发行和使用。通常对证券属性的通证发行采取较为审慎的监管，对非证券型通证的监管则较为宽松。

在美国发行具有融资功能的通证需要接受SEC的监管。美国任何证券的发行和销售只能通过两种途径：1）依照1933年证券法第5条在SEC进行证券登记注册；2）满足一定豁免条件而无须在SEC登记注册，但仍需接受SEC监管。CFTC对数字资产的监管则开放得多，早在2015年就将数字资产视为商品，受《商品交易法》（CEA）约束。

日本对加密货币的态度较为开放和积极，于2016年5月通过《支付服务法案》修正案，承认数字货币是一种合法的支付手段。2019年5月，日本国会众议院通过《支付服务法案》、《金融工具与交易法案》和《金融工具销售法案》的修正法案，开始对通证实行分类监管——归为证券通证需纳入《金融工具与交易法案》监管。

印度、法国等对加密数字货币的态度在较短的时间内发生了明显变化。印度政府在2019年7月提出《禁止加密货币和官方数字货币的监管法案草案》，全面禁止在印度使用私人加密货币。但随后在2020年1月官方承认比特币和加密资产不是非法的。法国金融监管局AMF在2019年4月提出加密资产相关监管框架，透露对ICO发行方、交易所等加密资产服务商设置了非强制性的牌照（自愿接受监管）。2019年11月，法国提出了对数字资产服务提供商（DASP）新的严格许可要求和规定。

3.2.3对数字货币交易及服务的监管

部分国家允许交易数字货币和从事数字资产服务活动，并对市场设置准入门槛。从事相关活动需持牌，并满足风控以及反洗钱、反恐怖组织融资等监管要求。

在美国交易符合证券定义的数字资产的平台必须在SEC注册为国家性证券交易所或得到豁免。另外，促进数字资产证券发行和数字资产证券二级交易的实体，无论是个人还是机构，均可以作为“经纪人”或“交易商”，但需要在SEC登记注册，且信息需进入金融业监管局（FINRA）系统。美国财政部金融犯罪执法网络FinCEN早在2013年就明确虚拟货币（Virtual Currency）交易所及其管理者是货币服务商，并需获得MSB牌照。2020年6月1日，修订后的加拿大《犯罪收益(洗钱)和恐怖主义融资法案》正式生效，与虚拟货币运营相关的加拿大企业被正式认定为货币服务商MSB，持牌经营。

香港涉及数字资产的监管主体主要为证券及期货事务监察委员会（SFC）。SFC对数字资产的分类为“证券类”和“非证券类”。只要符合《证券及期货条例》中所界定的“受监管活动”，如“证券”则在SFC的监管范围之内，需要遵守证券类监管要求。包括，在香港从事受规管活动或从事以香港投资者为对象的受规管活动的人士或机构，都须获证监会发放牌照。2018年11月，SFC发布一系列有关数字资产的监管新规，新规打破了此前“分类监管”的思路，将“非证券类数字资产”交易服务平台纳入监管体系。SFC会根据新增申请牌照机构沙盒测试的情况，增加特殊监管要求，在此基础上发放牌照。

法国金融监管局AMF 发布新规，要求数字资产服务提供商（DASP）必须向AMF注册。DASP要获得许可，除了满足反洗钱和反恐怖组织融资要求外，还需具备网络安全计划和措施，符合欧洲数据隐私法。获得许可后，DASP必须进行定期的技术审核，以确保其网络安全始终保持最新状态。

目前，国际上比较知名的牌照主要有，美国MSB、日本金融厅FSA的数字货币交易牌照、新加坡MAS的支付类牌照、澳大利亚AUSTRAC牌照、香港SFC相关牌照等。

3.2.4数字货币相关业务的税收政策

针对加密货币领域制定税收政策近年来逐渐成为讨论的焦点。对加密货币的定性决定着其税收法规适用，，随着各国对加密货币的分类及态度的变化，相应的征税态度和方案也发生着变化。整体上看，尽管存在障碍和难度，针对加密货币持有者个人征税被逐渐提上日程。

日本最初将比特币定义为一种消费品，故对其征收的是8%的消费税，后在2017年取消，并在同年发布了《关于虚拟货币所得的计算方法等》，将通过以比特币为代表的加密货币获得的收益归为杂项所得，其适用税率在15%-55%之间。美国国家税务局明确加密货币为财产，主要在2014-21号文件和2019-167号文件中，对其税收规则进行更为详细的规定，并多次发布对虚拟货币的税收指南和报税提醒。今年4月，新加坡税务局（IRAS）发布了《关于数字货币的所得税课税指南》，对证券型通证、支付型通证等各种类型通证的获得、持有、处置在何种情况下被视作收入，何种情况下需缴纳税款等问题进行了说明。

四、政策及监管趋势

4.1对技术的支持加大，数字货币监管趋向成熟

除了英国、新加坡、香港、加拿大、日本等以外，更多的国家和地区开始推行沙盒制度。2019年土耳其发布了2023年数字战略，计划在云计算、物联网(IoT)和开源项目中建立“国家区块链基础设施”，该计划还包括试点的测试环境和允许项目成长的监管沙箱。部分对区块链持谨慎和观望态度的国家和地区也开始尝试创建沙盒进行试点，如俄罗斯曾严令禁止加密货币交易，与此同时俄罗斯经济发展部正在起草法案，计划创建区块链的监管沙盒以支持区块链技术和商业创新探索。

日本、韩国、法国等采取渐进式监管的国家，随着对他国经验的学习和在数字资产领域监管经验的积累，监管将更加规范成熟。2019年5月，日本国会众议院通过了一项新的加密资产法案，将ICO融资过程中可享受收入分配的通证归为证券，纳入《金融工具与交易法案》的监管。所有涉及提供加密货币衍生品交易的业务都必须注册为金融工具业务。可以看出日本从一开始将数字货币视为支付工具，随着加密生态本身的发展和丰富，监管当局越发意识到加密资产的金融属性，并在监管上做出调整和改进。

韩国国会于 3 月 5 日通过《关于特定金融交易信息的报告与利用等法律（特别金融法）》修订案，新法案将于一年后实施，它为虚拟资产服务提供商（VASP）提供了韩国的反洗钱（AML）和反恐融资（CFT）框架。该法案要求所有 VASP 在监管机构注册，并与一家银行合作进行存款和取款。虚拟钱包必须绑定用户的真实姓名和真实世界的银行账户，让监管机构更容易地追踪非法资金的流动。

4.2联合监管进程加快，并影响各国政策制定

为了跟进研究区块链技术及应用最新发展情况，积极推进区块链技术在全球范围内的安全应用。近几年，国际行业自律组织纷纷成立区块链专门机构，

如欧盟区块链观察站与论坛、世界银行区块链实验室、国际货币基金组织金融科技高级顾问小组等专门组织，并且各国际组织也在加强对区块链技术和加密货币的研究，以推进其全球化的监管进程。国际组织在跨境及联合监管方面将发挥更重要作用。目前，部分国际组织的监管要求对各国政策制定已经产生了实质性影响。

联合监管主要体现在两方面。一方面是应对全球稳定币的发行，促成监管的协同和一致性，另一方面是联合反洗钱，反恐怖组织融资。反洗钱金融行动特别工作组FATF在2019年 6 月对会员国提出严格的AML/CFT 监管要求，并将在 今年 6 月审查各国关于其新监管指南的执行情况。主要检查领域将包括：虚拟资产经营者在反洗钱、禁止恐怖主义融资等方面是否有所进展，虚拟资产领域的风险、市场结构以及 ML/TF（洗钱/恐怖融资）类型的变化等。一些国家已经积极开展应对，包括新加坡的支付法案、韩国的加密货币服务商法案均是应对 FATF 的要求对已有监管体系进行了修改完善。

2018年7月，欧盟反洗钱5号令AMLD5生效。AMLD5将从事虚拟货币兑换服务的主体以及钱包托管服务商等纳入反洗钱监管，并且明确了其尽职调查的内容和措施。此举将欧盟的反洗钱和反恐金融规则扩展到了虚拟货币领域。欧盟各国根据反洗钱令的要求，陆续完善国内的制度和政策。2019年，呼应欧盟新反洗钱要求，法国对加密货币的监管态度由市场主体自愿接受监管（设置非强制性牌照），转为较为严格的许可制。随着欧盟反洗钱5号令在英国生效，英国财政部（HM Treasury）通过修订《洗钱监管条例》（MLR）落实AMLD5新要求，并指定FCA为特定加密资产行业的反洗钱监管机构。数字货币发行、交易及托管等相关服务、均受上述法规限制，并需依法开展风险评估、尽职调查、交易监督、记录备案和可疑行动报告等自律活动。

受Libra全球稳定币这一新资产形态的影响，各国政府及国际组织对稳定币给与了高度关注和警惕，并加快了相关监管政策的研究。美国就Libra项目启动多轮听证和质询。德国法国等明确表示抵制，并加紧推动主权数字货币的研发。欧盟委员会已经要求脸书公司就天秤币可能引发的金融风险作出评估。FSB在2019年和2020年陆续出台关于全球稳定币的研究报告和监管政策建议。国际清算银行（BIS）表示，Facebook等大型科技公司的金融项目带来的挑战超出了传统的金融监管领域，或对全球银行系统构成挑战，各国政府需要尽早跨境协作，对其风险做出回应。

4.3监管框架逐渐形成，监管特色初步显露

欧洲向来十分重视个人信息和隐私保护，于2018年5月25日出台《通用数据保护条例》GDPR，旨在加强和统一欧盟境内的个人数据保护。2019年11月，法国针对数字资产服务提供商（DASP）提出新的许可规则要求，DASP除了满足反洗钱和反恐怖组织融资要求外，还需具备网络安全计划和措施，符合欧洲数据隐私法。获得许可后，DASP必须进行定期的技术审核，以确保其网络安全始终保持最新状态。2020年2月，欧盟委员会广泛收集欧盟公民，企业，监管机构和其他有关方面的反馈意见，以建立针对欧洲范围内加密资产和市场的监管框架。可以预见，随着欧洲范围内加密资产和市场的监管框架的建立，欧盟内的跨境联合监管将逐渐形成。欧盟GDPR的相关要求也将对加密行业施加约束和影响。企业需同时兼顾监管的KYC要求和隐私保护约束。

另一个有待观察验证的趋势是美国在加密领域的“长臂管辖”倾向。2020年5月，Telegram创始人发布公开信，因没法满足SEC的监管要求结束区块链项目TON。2020年月1日，纽约南区联邦法院法官拒绝了Telegram向非美国投资者销售Gram通证的请求，Telegram被明确禁止向世界上所有地区的用户销售Gram通证。SEC认为Telegram即便只向非美国投资者销售Gram通证，其通证也会流入美国投资者手中。这体现出了美国“长臂管辖”的特点，在加密领域虽然只是个例，但不排除后续成为惯例的可能。

参考文献：

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[21]火币区块链研究院：《2018-2019年全球区块链产业全景与趋势年度报告

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[24]中国互联网金融协会：《中国区块链金融应用与发展研究报告（2020）》

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